聚焦“重典治污”：环保部门第一次有行政强制权

　　新法来了，基层环保部门能否“雄起”

　　环保部门第一次有了行政强制权

　　旧版环保法正式施行于1989年，在此基础上，经过20余年的努力，针对环保领域的水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染等专项法陆续出台，形成了我国的环境保护法律系统。然而随着经济发展，环保法与现实不相适应的情况日益突出。

　　湖南省郴州市临武县副县长段外宾长期分管环保工作，他告诉半月谈记者，旧环保法“感觉像棉花”，对于如何进行罚款、拘留等量刑都没有具体规定，执法部门很难操作。

　　对此，湖南省湘潭市雨湖区环保局副局长张洪峰表示认同。“环保部门由于没有充分授权，这就带来了很多问题。”张洪峰说，“部分企业环境意识淡薄，不在相关部门进行登记直接就生产，环保部门没有查封权，有时只能眼睁睁看着他们排污。”

　　“环保部门什么时候有权去强制呢？在行政处罚决定书生效的3个月以后，可以申请法院强制执行。但法院强制执行还要经过审查、研究。随后，法院告知没有办法执行，因为企业已经建成，只能另外走一套程序，责令它停止生产。重新走一个法律程序，拖上一年甚至几年，企业已经造成污染。有的企业在法院强制执行之前被转让，造成所有法律依据作废，因为没有执行标的了。”张洪峰说。

　　针对执法手段偏软、处罚措施不到位等顽疾，新环保法赋予环保部门查封扣押、停产关闭等新的环境管理职权和对违法行为的打击手段，并特别规定对相应环境违法案件移送公安机关，实施行政拘留或启动刑事司法程序，显著提升了环保部门的执法地位。

　　新法出台实施使得环保工作更加有抓手。“环保部门享有扣押、查封权、‘按日计罚’权和行政拘留权。这是第一次赋予环境监管部门行政强制措施权。”广西天峨县环保局长韦荣建说。

　　采访中，不少基层环保部门负责人期待环保执法更为刚硬，呼吁从国家层面把环境监察机构纳入执法单位。

　　厘清责任标准、提高违法成本，期盼再给力

　　安徽马鞍山市环保局局长汪金煌表示，相比过去，新环保法强化了环境保护的监管责任体系，明确地方政府对辖区环境质量负责，环境保护部门统一监管，相关部门按照职权履行环境管理职责。这从政府管理层面确立了监管责任体系，也有利于地方政府及所属部门厘清环境管理职责，确保依职权尽职履责，在环境管理的具体事项上也将有利于部门的联动、协调机制的完善。

　　采访中，一些环保官员也表示，新环保法规定地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，但对于政府如何负责仍然没有细化。行政区域环境质量优劣情况都缺乏衡量标准，且对于一些环境质量变差的区域，其行政首长承担何种责任？这些情况都有待细化，否则法律很难“接地气”。

　　违法成本太低，守法成本高，也一直是环保痼疾。此次，新环保法出台，基层环保官员一致认为新法实施按日计罚、不设上限罚款、甚至可问责刑事，对污染企业有比较大的震慑作用。

　　江苏连云港市环保局局长韦怀余对半月谈记者说：“以前，对很多企业来说，直排就获利，比如，违法成本就是10万元，最多30万元以下。有些企业欢迎罚款，因为罚了就合法化了，可以放心排污。现在有一天算一天，一天10万元，两个月就是600万元，这无疑是一大震慑。”

　　不少基层环保部门负责人认为，新环保法加大了污染企业的违法成本，大幅提高了生态环境保护的地位，对于形成环保新格局有着较大作用，但新环保法的一些规定仍有待进一步细化。

　　“目前新环保法的法律边际尚不明确，比如公众较为关注的‘按日计罚’问题，怎么罚，标准是什么，何种行为算拒不执行？尽管新环保法看着很‘解气’，但目前法律边界仍需要进一步明确，建议出台新环保法的实施细则，这个实施细则需可操作性。”广西河池市环保局局长覃献生说。

　　采访中，一些环保官员还提到，新环保法规定污染企业触犯刑律将承担刑事责任，但尴尬的是，现行的刑法中尚无与新环保法相对应的条款，无法具体实施。

　　执法利剑在手，能力建设亦要跟上

　　湖南省人大环资委办公室副主任刘帅指出，尽管有了新环保法这个利器，但环保部门的环保监察能力、监察队伍远远无法适应当前环境监管需要的现象仍广泛存在。环保监察队伍普遍是上世纪90年代的水平，但需要监管的企业数量、监管范围却大大增加。

　　半月谈记者了解到，为应对目前的环境形势，需要大量的基层执法人员在一线执法，但基层环境监测队伍普遍人手严重不足，往往五六人管几千家企业，管理难度极大。

　　广西环保厅监察总队副总队长汪剑灵反映，县级环境监测大队人员在2至3人的情况下，需要负责全县上千家企业，是普遍现象。由于编制不足，目前很多县级环保部门的工作经费几乎全部来自执法，影响执法公正性和严肃性。

　　队伍年龄、素质也是一大问题。“除掉财务、办公室、内勤、一些即将退休只能做些内务的老干部，年轻人不多，我们局平均年龄48岁以上，没有一个真正学环保出身的。”张洪峰说。

　　在西部欠发达地区，环保部门对一些污染源的监测能力跟不上，已经给环境监督工作带来较大困难。广西巴马瑶族自治县环保局长罗慧说：“我们县是世界长寿之乡，每年来此的游客达数十万人。此前有游客投诉广场舞噪音污染，县环保局有测定仪器，然而，却没有人具备相应的使用资格。”

　　另外，从装备配备上，我国公布的第一批执法部门中没有环保监察部门，这就会给环保部门在执法用车、装备配备方面造成很多困难。河池市环保局副调研员吴海悫认为，由于基层环保监察能力、人员、技术手段有限，难以全面覆盖，不留死角。

　　安徽宿州市环保局局长卓传计说，“打铁还得自身硬”。新环保法是把双刃剑，既赋予环保部门执法利器，也需要环保队伍进一步提升业务水平和学法用法的专业技能。韦怀余则担心，环保人员素质跟不上，执法水平不高。他呼吁，加强新环保法的培训。

　　补上环境新老账，重典治污还须重点监督

　　“新环保法中，监管模式开始转型是另一个显著变化。”安徽淮北市环保局局长郭海磊说，传统的环境保护以1989年环保法为典型，它的环境监管模式是以点源为基准，一个个企业去监管。现在20多年过去了，我们现在的环境污染是区域性、流域性的，包括农村的面源污染，环保监管模式已明显落伍。

　　不少环保官员希望，继新环保法出台后，加强专项环保领域的立法，如加强对大气环境污染、水流域污染的治理立法。天津市环保局局长温武瑞说，现行专项环保法律、法规内容原则性强、操作性弱、处罚力度轻，有“要求”或“禁止”规定，无对应法律责任条款，难以形成震慑和倒逼。

　　针对日益严重的农业环境和农村环境保护问题，不少基层环保工作人员建议新法加大监管力度，在乡镇一级设立环保所或者环境监察机构。

　　许多省区市基层环境执法人员建议，提高环境准入标准，逐步推动标准互认、统一，强化跨部门、跨区域联动执法，改变法律法规“有规定、无罚则”的现实，增加完善司法解释。

　　新法推进“重典治污”，还须关注排污新动向。比如，监控难覆盖中小污染源，排污收费标准不一导致出现政策“洼地”。2014年1月、7月，北京、天津先后大幅提高排污收费标准，多排加倍计费、少排减半征收。而河北省现行排污费征收为2003年标准。冀津企业排污费征收标准约为1：7，对比北京差距更大。

　　温武瑞说，这客观导致中小污染源跨区域形成“移动烟囱”。有些小企业设备拉起来就走，第二天就能找地方重新生产，单个行政区提高标准难控制这样“随时搬家”的污染企业。这些新情况、新问题都应是新法推进实施过程中亟待解决的。(半月谈记者 史卫燕 夏军 杨丁淼 秦华江 巩志宏)